美国政治的极化之势
2020-06-27 12:55:09
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作者:陈琪 罗天宇   来源:全球技术地图 

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2017年特朗普就任美国总统,由此揭开了与众议院议长佩洛西之间愈演愈烈的政治博弈。他们之间的战争体现了美国国内政治日益极化下的意气之争、府会之争、两党之争所表征的政治僵局,深刻地揭示了美国政治极化之势。美国政治极化危机加剧的原因,不仅在于民主程序无法对阶层分裂的政治诉求作出体制性改革回应,也在于建制派主流意识形态神话破灭后的道德权威祛魅和衰微之苦。

2020年2月4日,美国总统唐纳德·特朗普在国会发表第三次年度国情咨文演讲。相较于演讲的内容,特朗普与众议院议长南希·佩洛西的一个小“互动”更惹舆论关注。在演讲开始前,特朗普拒绝与佩洛西握手,演讲结束后佩洛西则把特朗普的演讲副本一撕两半。两人的这种任性举动是近期府院之争的缩影,也是佩洛西重掌众议院推动总统弹劾之后双方政治博弈加剧的又一标志事件。

特朗普与佩洛西主导之下的总统与众议院的争斗,并非简单意义上总统不断扩大的行政权力面临立法机构的反噬,而带有浓厚的“否决政治”色彩①,往往导致执政效率低下。西方政党政治的有效运转依托于一定的基础共识,美国学者乔万尼·萨托利将这种共识分为三个层次:基本共识、程序共识和政策共识。②基本共识即共同体层次的共识,是检验民主制度是否成功的优秀办法;程序共识则是民主的必要前提,是民主的起点;政策共识包含一定的异见成分,但由此产生的争论、冲突的主要目的仍是为了形成新共识。

不过,在当前的美国政治中,“共识”正不断被无法妥协的“冲突”所取代。政党之间的价值观念和规范准则出现撕裂,破坏了政治程序的有效运转。2020年2月5日,美国参议院否决了众议院对特朗普提出的两条弹劾条款,但由此引发的政治冲突仍方兴未艾,并随着新一届总统选举大幕的逐步拉开而愈演愈烈。3月13日,在新冠肺炎疫情危机加剧之下,国会众议院投票通过了应对新冠肺炎疫情一揽子经济援助计划,包括并不符合共和党人口味的免费开展新冠病毒检测、扩大失业保险、扩大食品补助等。这显示出在国家面临重大危机关头暂时放弃党派之争共同抗击疫情的努力,但民主党与特朗普政府就该法案进行的磋商过程仍一波三折。③特朗普与佩洛西持续博弈造成的政治僵局,反映了美国政治合法性流失之势。政策共识的动摇是程序共识乃至基本共识出现问题的征兆。建制派主流意识形态神话破灭促使两党政治立场往极化方向演变,政策主张交集日益减少,民主程序越来越难以对阶层分裂的政治诉求作出体制性改革回应。

特朗普与佩洛西之争:草蛇灰线的政治僵局

与传统精英政治体制格格不入的总统特朗普上任以来,便时有惊人之言和惊人之行。2019年1月4日,携中期选举之胜势,时隔12年佩洛西再任众议院议长。由此,特朗普与佩洛西不加掩饰的激烈博弈贯穿了整个2019年。据美国政评杂志Politico报道,特朗普和佩洛西的关系难以用通常的标准界定。两人对自身政党的强控制为各种政治事件中明显的党派分歧定下了基调。相对而言,佩洛西的态度是多变的,有时还摆露出谨慎的合作姿态。④两人通过战略谈判或公开摊牌来推行政治议程,尽管彼此需要和纠葛,但双方关系还是可以用“坏到更坏”来形容。⑤

2020年大选的来临加剧了两党之间的斗争,也进一步强化了特朗普与佩洛西本已剑拔弩张的权力之争。众议院推动的弹劾是双方矛盾中难以绕过的标志性事件。从美国历史记录来看,弹劾并不是政治斗争的常用手段。2019年3月,佩洛西在接受《华盛顿邮报》采访时表示,她“不赞成弹劾”,因为弹劾会“造成国家分裂,除非有什么情形如此引人注目、势不可挡并得到两党支持,否则我认为不应走上这条路”。彼时佩洛西力图缓和事态,安抚民主党内的激进分子。即便到了5月,因穆勒报告的出台及特朗普和其亲信官员应对报告的拙劣表现,民主党成员和多家倾向民主党的非政府组织递交千万请求弹劾总统的签名请愿时,佩洛西仍一锤定音,表态“不赞成立即启动弹劾程序”。⑥尽管民主党内一直有鼓吹弹劾特朗普的风潮,但众议院优势席位中部分温和派民主党人来自特朗普的支持区,如密歇根州众议员埃莉萨·斯洛特金和弗吉尼亚州众议员阿比盖尔·斯潘伯格。对于他们来说,推动弹劾是一件高政治风险之事。

2019年7月25日,美国中央情报局官员举报特朗普利用军事物资为筹码,要求乌克兰新任总统泽连斯基调查民主党资深政治家拜登及其儿子,佩洛西的态度方出现重大转变,明确积极支持弹劾特朗普。民主党借掌握众议院之机,不断向总统特朗普发动弹劾攻势。很多共和党人认为,佩洛西已被激进的民主党人所“绑架”。但佩洛西及其支持者坚称,是特朗普的极端行为让民主党别无选择。

“冰冻三尺,非一日之寒”,弹劾这种近乎于撕破脸皮的行为并非没有预兆。2019年年初,甫任议长的佩洛西就因2018年末美国“政府关门”与特朗普龃龉不断。佩洛西在国会发表讲话指出,“总统选择了恐惧,我们则从事实出发”。随后,双方操戈出招。佩洛西发信建议特朗普延期发表国情咨文,特朗普随后以“政府关门”为由取消了佩洛西前往埃及、阿富汗和布鲁塞尔的行程。随后,双方又因《平价医疗法案》发生冲突。鉴于司法部一定程度上转变了立场,特朗普政府在“废奥”遗产问题上由国会转战法院,这招致了众议院的强烈谴责。此外,民主党和共和党对穆勒“通俄门”报告的解读完全不同,激烈的分歧导致特朗普拒绝与民主党在一项重要的基建问题上磋商。也正是这份报告的出台,部分民主党人坚定了弹劾的决心。

总之,佩洛西就职众议院议长之后与特朗普的紧张关系日益加剧,在一系列冲突之后,最终以弹劾的形式集中爆发,反映出总统与议长的关系恶化到剑拔弩张的程度。他们之间的矛盾和权斗,以及由此产生的政治僵局和否决政治,是2008年金融危机以来美国政治极化的恶性循环。基本共识、程序共识的日益阙如造成了政策上杯葛不断,而政策冲突产生的政治僵局进一步动摇了基本共识和程序共识。

民主程序的失效:政治极化的回应之难

美国政治走向极化的根源来自两个层面,一是程序上的,即当前民主程序与社会阶层撕裂的现实断层;二是意识形态上的,传统建制派主流意识形态面临挑战但缺乏整合性的替代理论。

从程序而言,特朗普和佩洛西之间剪不断的矛盾是选举制度政治沟通“失据”的映照。当政治极化的选民获得了与其人数不匹配的选举力量,矛盾的发生就是必然的。一方面,民主党主流长期回避传统政治的阶级和再分配议题,转而以环境、身份等新政治议题来进行政治动员。李普塞特曾尖锐地指出,左翼阵营的这些新政治议题使社会变得更保守和自以为是。换言之,民主党的进步自由派被长期边缘化,主流建制派放弃了与劳工阶层的政治沟通,两者实现了投票上的实质切割。

在受害者声音更强劲表达的政治动员中,诸如中西部铁锈区的利益长期受损的制造业产业工人被“美国优先”民粹主义旗号所吸引,2016年大选集体投向了华尔街富翁的特朗普。主流民主党人在争夺这一部分选票时,往往陷入进退两难的窘境,难以权衡转向之后获得的选票会否填补其失去的选票。

在长期的社会化和政治经营下,美共和党与民主党的基本盘不断巩固。从地理来看红蓝分裂越发显著,中间选民不乐见参加冗长的选举过程,从而降低了温和派选民对选举的影响。这反过来强化了两党与政治极化选民之间的联盟,比如共和党与福音派、全美步枪协会之间的关系,民主党与LGBT、穆斯林群体乃至难民群体之间的关系。

这种失效在政治现实中带来了两个显著的结果:

第一,政治精英先于民众表现出政治极化的特征。弗里纳在其著作《不稳定的多数派》(Unstable Majorities)中指出,许多研究者声称的“在国会和各州立法层级大量出现的极化现象,主要是由日趋极化的美国广泛公众的对立情绪所驱动”,具有很大的误导性。他认为,美国民众普遍在意识形态指标上说不上极化,党派的选择也难说极化。比如2016年大选中没有选择支持希拉里的白人妇女群体,就是一个明证。同样反映这一事实的是,“铁锈州”一些曾经支持奥巴马的选民2016年大选转而投票给了特朗普,前文也提及特朗普支持区中胜选的两位民主党众议员也说明选民的非极化。

但政治精英的党派意识明显趋向分裂。从弹劾案来看,针对特朗普“滥用职权”的指控,众议院中190名共和党人全部投出反对票,民主党231人中只有2人反对1人弃权,其余全部赞成;针对“妨碍国会”的指控,共和党全部反对,民主党中有3人反对1人弃权。而在参议院投票中,45名民主党参议员和2名无党籍参议员确认有罪,52名共和党参议员支持无罪,唯一在第一项指控中认为特朗普有罪的共和党参议员罗姆尼承受了较大的政治压力。共和党领袖麦康奈尔在投票结束后表示,对罗姆尼的决定十分“失望”。此次弹劾案表现了党派式的团结。

反观克林顿弹劾案,众议院有4名共和党成员对其全部的四项指控投了反对票,有5位民主党员投票支持其中的三项指控,还有1位民主党员支持全部四项指控;提交给参议院的两项指控中,也分别有10名和5名共和党参议员认为克林顿无罪。相较于今日针对特朗普的弹劾案,美政治精英的立场不断趋向分裂,温和派、中间派的立场越来越缺乏市场。如果再继续对比因“水门事件”黯然辞职的尼克松,可以发现当时共和党人并没有选择支持同党派且开始履行第二任期的尼克松。整体而言,当今的美国政治精英的政治立场从互有交集转向完全分离。

第二,两党的政策选择更多地沦为“选举导向”。对于佩洛西而言,是否发起弹劾需要服务于选举考虑。2019年上半年佩洛西之所以“反对弹劾”,源于她对选举的权衡,唯恐推动弹劾进一步刺激共和党核心选民,疏离温和派的中间选民。民主党领袖记忆犹新的是,共和党对克林顿的弹劾反而造成克林顿声望上升,这种固有的历史经验促使民主党对弹劾特朗普的选项保持着审慎态度。但是,民主党内部的斗争随着选举季来临而加剧,拜登及其儿子的腐败指控被爆出以后,为了大选之计,佩洛西的弹劾决定无疑充满了政治操作的计算,同时也满足了党内激进派弹劾特朗普的意愿。特朗普与佩洛西的关系走势与这种选举战略高度贴合,越临近选举,两人关系越恶劣。正如马克·吐温的著名讽刺小说《竞选州长》一样,随着选举的激烈展开和更多猛料的爆出,特朗普和佩洛西领衔的两党斗争也将更加刺刀见血。

经济学者安东尼·唐斯的民主理论认为,两党制下为了争取主流选民,政党政策主张将趋同,稳定在较为中间的立场上。但是,当两党的政策都无法有效吸引温和派选民,加上封闭的党内初选和扩大的安全区,极端化的选民反过来成为决定胜负的因素。候选人因而必须表现强硬,观点越是极端越容易获选。这使愿意合作和妥协的候选人近乎毫无胜算。不断加剧的政治极化与复杂的美国权力制衡体系的结合,产生了福山所言的程序功能失调的颓败性“否决政治”。尤其是,特朗普以“反建制”出奇制胜,在他入主白宫后更难脱政党竞争的程序僵局。

建制派意识形态神话破灭:民粹主义的强势回归

特朗普与佩洛西之间的分歧,不仅是政治程序失据下的权力之争,更是围绕美国治理原则的意识形态之争。冷战结束以来,美政治精英对自由主义的政治制度和市场机制持有乐观主义的基本共识。但在民粹政治浪潮的冲击下,华盛顿和华尔街的精英们除了固守成见和既得利益之外,无法为日益迫切的重大社会问题提出更具价值观创意的理论回应,导致各种反智主义、孤立主义和社会主义竞相角逐跟随者和潜在选民,美国政治规则和利益辩护的信念表达呈现出破碎化的趋势。

2008年金融危机严重影响了华盛顿共识的政治信心。新自由主义解决不了全球化造就的国内政治利益失衡,引发了一系列的反噬。不少选民认为主流政治人物和“惯常政治”已无法甚至无意回应个人和国家所面临的挑战和困境。⑦共和党的支持者尤其具有代表性,“愤怒”的共和党员显示了强烈支持特朗普的倾向。对比2007年,美国民众对“一人一票”式的民主绩效信心大幅下降。⑧选举政治中意识形态因素的崛起,特朗普方能以反建制的代表人物横空出世。

这种反建制的浪潮造成国际主义和全球主义的逐渐退潮、民粹主义和保守主义的强烈回归。在政治内卷化的驱使下,民粹主义可以被任何主义附着,被任何议题激起。“哪里有普遍怨恨,哪里就有民粹主义。”一些传统政治和学术精英借助民粹主义概念在当代政治语境中的混乱性,为特朗普量身定做了新民粹主义标签,这被特朗普指斥为“猎巫”行动。特朗普通过制造白人身份认同、强硬表态移民问题和逆转全球化的政策主张,成功吸纳了美国中下层的普遍怨恨情绪。理论上,民粹主义对政治精英持怀疑态度,否认代议制的合法性。但在实践上,民粹主义却偏爱克里斯玛型领袖,甘愿让“富有魅力的领袖通过赢得无组织追随者直接的非制度化支持以获取政府权力”。为此,特朗普宣称,“少数裔群体被过分溺爱和赋予有限地位,他们从沉默的、受苦的大多数群体中获得了过多资源”⑨,这一反“政治正确”的口号俘获了长期受到漠视的群体的支持。但这种反全球化、反多元化、反身份政治的主张和信条,与身在华盛顿33年的老牌政客佩洛西在意识形态和政治风格上实属天壤之别。

不过,具有反讽意味的是,特朗普对传统自由派政治精英的质疑,比如对他们奉为圭臬的新身份政治的批评,恰恰采用了福山所言的“源自左派的语言和框架”。因而,特朗普和佩洛西的政治信条又具有惊人的相似性,即缺乏基于公民合法性的聚合动员。⑩他们获取支持的核心方式仍是构建基于族群、宗教等身份政治,但身份政治的狭隘性和冲突性具有内在的群体辨识矛盾。双方关注的议题几乎全然相悖,也难怪佩洛西会指责特朗普“种族主义”,特朗普给佩洛西贴上“神经错乱”“不干实事”的标签。与之相类的是,之前跟拜登竞争的另一民主党党内候选人桑德斯,也是反抗建制派意识形态的坚定旗手。在建制派看来,桑德斯的竞选主张具有“社会主义”色彩的颠覆性。在很多议题上,桑德斯反而持有与特朗普相近的立场。

意识形态是一套关于何为更完美理想社会的价值观信念及其改造社会的方案。具有强烈意识形态色彩的政策竞争的选举,才能给选民以改变现状的激情和希冀。但建制派意识形态神话霸权的衰退和信念撕裂,以及特朗普与佩洛西几近恼羞成怒的政治较量,揭示了政治极化造就的失望、恐惧和冷漠,已难以预言如何给社会带来真正整合性的变革方案。从上世纪60年代开始,向后现代社会转型的美国就面临着一系列社会问题,甚至有人称之为“软内战”,这些内部危机在美国主导的世界秩序的外化过程得到了化解。但日益内卷化的美国社会正在进步主义还是保守主义,孤立主义还是全球主义,单边主义还是多边主义意识形态之间犹疑不定。

2020年的美国大选,汇聚在各种热闹的政治辩论和竞选造势中斑驳的政治表达,是召唤建制派的回归以填平加大的鸿沟,还是政治极化下权力僵局的持续上演?这一问题的答案不仅取决于积怨已深的政治僵局能否被打破,长久以来被认可的权力制衡准则程序和默认习俗能否被尊重和重构,也取决于在多元化的政治参与过程中精英群体如何整合社会整体利益的共识,回归被任性反智所践踏的德性和理性。傲慢的权力表演,纷争的意识形态,偏颇的利益聚合,增长的财政超载负担,如此种种挑战导致的政治极化,如不能藉由能动性的选举所提供的变革承诺得到些许化解,作为自诩世界民主灯塔的美国民主政治必然日益受到削弱。更值得警惕的是,这种内部政治极化和道德权威衰微之苦,是否会借寻找共同外部敌人的冲突方式去弥合,这是国际社会格外需要关注的时代问题。

【文内注释】

①“否决政治”(vetocracy)的讨论可参考Francis Fukuyama, “America in Decay: the Sources of Political Dysfunction”, Foreign Affairs, Vol.93, No.5, pp.5-26.

②乔万尼·萨托利:《民主新论》,上海:上海人民出版社,2008年,第105-108页。

③“U.S. House of Representatives passes coronavirus relief package”, /www_xinhuanet_com/english/northamerica/2020-03/14/c_138877102.htm.

④“The Ballad of Don and Nancy”, Politico Magazine, Dec. 25, 2019, /www_politico_com/news/magazine/2019/12/25/ballad-donald-trump-nancy-pelosi-089077.

⑤Scott Wong and Mike Lillis, “How Trump and Pelosi went from bad to worse”, The Hill, Oct. 20, 2019, /thehill_com/homenews/house/466530-how-trump-and-pelosi-went-from-bad-to-worse.

⑥Sheryl Gay Stolberg, “Pelosi's Leap on Impeachment: from No Go to No Choice”, The New York Times, Dec. 18, 2019, /www_nytimes_com/2019/12/05/us/politics/pelosi-articles-of-impeachment.html.

⑦节大磊:《美国的政治极化与美国民主》,《美国研究》,2016年第2期,第73页。

⑧Pew Research Center, “Beyond Distrust: How Americans View Their Government”, Nov. 23, 2015, /www_people-press_org/files/2015/11/11-23-2015-Governance-release.pdf.

⑨Yascha Mounk, ″ Pitchfork Politics: The Populist Threat to Liberal Democracy, ″ Foreign Affairs, Vol.93, No.5, 2014, pp.33-42.

⑩马涛编译:《美国学界关于身份政治的反思与对话》,《当代美国评论》,2019年第2期,第115-120页。

注:本文系国家社科基金重大项目“经济全球化波动的政治效应及中国的战略应对”(项目编号:17ZDA169)的阶段性成果

本文2020年6月23日首发于人民论坛,作者为陈琪(清华大学战略与安全研究中心秘书长、教授)、罗天宇(清华大学中美关系研究中心研究员)

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